对话专家∣解读《香格里拉普达措国家公园特许经营项目管理办法（试行）》
环球新闻报道 日前，云南省林草局与省财政厅联合印发《香格里拉普达措国家公园特许经营项目管理办法（试行）》（以下简称《办法》），首次从全过程角度，对国家公园特许经营项目的确立、公开与招标，特许经营协议的订立与履行、特许经营费的缴纳与使用、特许经营的监督与保障等作出系统规定。特许经营是世界各国对国家公园经营项目实施管理，实现资源有效保护与可持续利用的普遍方式，对实现管理权与经营权分离，实行公平竞争，提高资源管理效率具有重要意义。
云南大学教授杨桂华，云南财经大学法学院教授李丹萍，西北大学法学院教授王社坤，昆明理工大学法学院教授杨士龙，中国社会科学院大学政法学院副教授、能源法研究所所长伏创宇，华中农业大学文法学院副教授裴敬伟，昆明理工大学法学院副教授舒旻，华中科技大学法学院副教授胡帮达，云南省政府研究室巡视员简光华等9名专家都在第一时间对《办法》作了独家解读。
2011年，云南大学杨桂华教授以国家自然科学基金项目“社区特许经营视角下的自然遗产地旅游开发造血式生态补偿模式研究——以香格里拉普达措国家公园为例”，对普达措国家公园的社区特许经营展开深入研究。
杨桂华 云南大学教授：
作为中国大陆最早探索试点的国家公园，香格里拉普达措国家公园在2006年划建之初，就开始了“管经分离”基础上的特许经营实践：引进企业在国家公园特定区域内开展生态教育、生态体验设施建设与经营服务，累计投入约7亿元建设了道路、太阳能供电系统等必要基础设施和免费开放的科普宣教中心，为1300万人次的访客提供了专业服务。在财政投入机制尚未完善的情况下，这种经营方式极大缓解了地方政府的财政压力，拓宽了筹资渠道，也为公众享受高质量的生态产品与服务提供了基本保障。迪庆州人民政府制定的《普达措国家公园旅游反哺社区发展实施方案》，明确将国家公园入口区的经营摊位特许给普达措国家公园原住社区居民，极大提升了生态补偿促进社区发展的造血功能和社区居民的自养能力，成为中国大陆国家公园社区特许经营的最早探索。
2010年，原省林业厅联合云南大学等单位共同开展了《云南省国家公园特许经营研究》，对国内外自然保护地在特许经营方面的实践进行了梳理与总结，提出了构建国家公园特许经营制度的初步框架。
2015年云南成为全国国家公园体制试点省后，严格按照国家发改委等13部委印发的《建立国家公园体制试点方案》“经营项目要实施特许经营，进行公开招标竞价，实行收支两条线管理，特许经营收入要上缴省级财政”等要求，在前期研究与实践的基础上，继续探索特许经营制度，并将“国家公园经营服务项目实行特许经营制度”写入2016年1月1日实施的《云南省国家公园管理条例》。
为尽快将条例中的条款转化为切实可行的措施，2016年3月，原省林业厅委托昆明理工大学法学院环境与资源法研究中心成立起草小组，开始了《云南省国家公园特许经营管理办法》的编制研究，期间，开展了大量调研工作，并邀请北京大学法学院、中国社会科学院政法学院、北京师范大学法学院、北京理工大学法学院、华中科技大学法学院、华中农业大学法学院等科研院所的学者进行了系统研讨，在此基础上，于2017年1月起草完成办法。此后，又结合国家公园体制试点推进情况，及时将《云南省国家公园特许经营管理办法》改为《香格里拉普达措国家公园特许经营项目管理办法》（以下简称《办法》），经过多次征求省级部门、地方政府和国家公园管理机构的意见，以及专家咨询和论证，并履行了严格的公众意见征求、风险评估等程序。
十年磨一剑，经过2005年开始国家公园特许经营实践，2010年启动国家公园特许经营研究，2015年以立法形式确定国家公园特许经营制度，2020年正式印发《办法》，云南在国家公园特许经营制度探索的道路上步履坚实，越走越宽。
李丹萍 云南财经大学法学院教授、《办法风险评估报告》主要参与人：
在制定程序上，《办法》严格按照《重大行政决策程序暂行条例》以及《云南省重大行政决策程序规定》《云南省行政规范性文件制定和备案办法》的相关规定，委托专业机构进行了前期研究、深入调研、广泛的意见征求，并委托第三方进行了风险评估，充分保障了《办法》的科学性和可行性。尤其是针对国家公园特许经营制度既涉及新旧自然保护地制度之间的衔接，又关系到现有经营者的利益调整，围绕可能导致的社会稳定、生态安全等进行专业化的评估，既体现了严格依法制定规范性文件的精神，又对重大行政决策的实施效果进行了充分预测，为防范和化解风险、保障制度有效实施奠定了坚实基础。
《办法》的出台是云南在进入国家公园体制试点阶段的新时代背景下，严格落实国家要求，对已有理论与实践经验的提炼与升华，其在现行法律法规和政策框架内，对政府特许经营有关问题进行了合理探讨与完善，拟通过对特许经营制度的规范，推动国家公园资源保护、社会参与、生态补偿等制度建设的全面提升，充分体现了云南在建立国家公园体制、完善国家公园立法方面的先行先试和作为生态文明建设排头兵的重要作用。
王社坤 西北大学法学院教授：
《办法》对国家公园特许经营制度进行了全面、系统的规范，构建了完整、明确的国家公园特许经营制度体系，并对特许经营在国家公园制度体系中的定位进行了科学界定，对正在起草中的国家公园立法具有重要的借鉴意义。
特许经营项目尽管是“经营”项目，但是其作为国家公园的重要保护措施应当坚持“生态保护第一”的基本原则。相信经过实践检验之后，《办法》对国家公园特许经营如何实现“保护”和“经营”之间的平衡所提供的立法解决方案，会为国家层面的国家公园立法提供重要的地方经验。
《办法》是在有基本法律依据，但并无明确、具体的上位法律规定的背景下研究制定，制定这样的规范性文件有其困难之处，但也可以充分体现制度的特色和创新。《办法》基本涵盖了国家公园特许经营实施所需的主要内容和程序，明晰了国家公园管理机构与投资经营主体的权、责、利，不仅有利于提升普达措国家公园的管理水平与管理成效，更能从创新运营机制、健全法治保障、强化监督管理等方面，为我国建立统一规范高效的国家公园体制探路子、出经验。
国家公园在特定领域实行特许经营是国家治理现代化道路上的重要进步，《办法》的出台对于实现国家公园的公私合作治理、加强重要生态系统和自然文化资源的有效保护以及发挥国家公园的多重功能具有积极意义。
国家公园既是生态保护的重要载体和对象，又是满足人民生态需求的重要地域，国家公园特许经营制度是规范国家公园相关经营行为，限制国家公园“利用”的核心手段，《办法》的出台对于促进国家公园生态保护和市场良性竞争具有重要意义。
《办法》的主要亮点是：
《办法》在现行法律法规和政策框架内，对政府特许经营有关问题进行了合理探讨与完善。特许经营是国际社会对于作为自然保护地的国家公园广泛采用的制度措施和通行做法。2016年1月1日起实施的《云南省国家公园管理条例》也规定“国家公园的经营服务项目实行特许经营制度。”但是，对于我国国家公园如何开展特许经营，没有先例可以借鉴。特别是结合我国国情在人口密度、土地利用以及发展与保护等方面所存在的矛盾和特点来看，更无法照搬照抄国外的做法。必须在法律法规与政策体系框架内，探索我们自己的道路。
在接到《办法》编制任务时，国内理论界与实践领域中，对于政府特许经营的法律性质及其规范方法正在进行比较激烈的争议和讨论。一方面是有关行政主管部门对于基础设施和公共事业的特许经营正处于积极的探索阶段，另一方面是当时的法律法规对于政府特许经营没有特别明确的规定。学者们也持有不同的观点。这些问题的存在，为办法的编制蒙上了迷雾。如何才能在保护国家公园自然生态系统原真性、完整性不受侵害或者破坏的情况下，按照“管经分离”的思路通过特许经营最大化地发挥国家公园的社会服务功能？如何能够保证制度设计既符合法律的规范逻辑，又能够提供明确的操作指引？如何实现国家公园特许经营项目的类型化和差别化管理？经过反复研讨和论证，办法最终确定了当前的制度体系和内容。
可喜的是，办法所采用和设计的制度构架在后来于2017年修正的《行政诉讼法》，2018年最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》，以及2019年修正的《行政许可法》中都得到了不同程度的规范和印证，证明起草组的基本思路和总体方向是正确和可行的。
《办法》的制定出台，只是香格里拉普达措国家公园体制试点区经营服务项目特许经营制度探索开始走上正轨的第一步。通过试行，我们希望能够进一步摸索出实践经验，通过不断完善，为中国的国家公园体制和建立以国家公园为主体的自然保护地体系作出应有的贡献。
《办法》首次从全流程角度，对国家公园特许经营项目的实施与管理作出了系统规定。《办法》共七章四十三条，从特许经营项目的确立、公开和招标，特许经营协议的订立，特许经营协议的履行，特许经营费的缴纳与使用，特许经营的监督与保障等五个方面，对国家公园特许经营制度进行了系统规范，构建了完整、明确的国家公园特许经营制度体系。
《办法》严格贯彻落实中央建立国家公园体制有关精神。
《办法》紧扣中共中央办公厅、国务院办公厅《建立国家公园体制》《建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》精神，对中央有关要求进行了细化落实：
第一，注重体制机制创新，建立了权责清晰的特许经营项目管理体制和机制。《办法》规定省人民政府国家公园主管部门负责国家公园特许经营项目的监督管理，省人民政府发展改革、财政、审计、文化和旅游等部门分工负责，香格里拉普达措国家公园管理局负责组织编制特许经营权出让方案、甄选特许经营者、签订特许经营协议、审查经营者条件、监督特许经营协议的履行、建立和保管特许经营项目管理台账、处理有关特许经营项目的投诉、配合做好特许经营费的使用管理等特许经营项目的具体管理工作，并在特许经营项目的设立、特许经营权出让方案审查、邀请招标、特许经营协议格式条款样本制定、特许经营权撤销、特许经营项目绩效评价等方面明确了上述部门之间的职责关系和工作程序。这些规定从横向和纵向两个层面明确了普达措国家公园特许经营项目的管理体制和运行机制，有助于避免职能交叉、权责不清而导致管理权和经营权混乱的现象。
第二，坚持生态保护第一，体现了“在保护基础上经营，在经营过程中促进保护”的规范设计理念。《办法》将特许经营项目范围限定于与国家公园保护重要生态系统和自然文化资源的目标相一致的必要和适当的自然观光、自然教育等活动，禁止以实施特许经营项目为名在国家公园内开展工业化、城镇化的开发利用活动，明确了特许经营权转让方案、特许经营项目投标文件评审、特许经营协议签订、特许经营协议履行等方面的具体生态保护和环境治理要求、限制条件或报告要求，规定特许经营费缴入省级财政并实行收支两条线管理，将其用于包括生态保护补偿、必要公共基础设施的建设、运营和维护以及重要生态系统和自然文化资源的保护管理等在内的普达措国家公园项目的拨款补助或者贷款贴息。这些规定具有保障将特许经营者在国家公园保护的红线约束内向公众提供专业化、高质量的服务，同时具有反哺国家公园建设管理工作以弥补政府资金投入不足的制度功能。
第三，鼓励社会参与，遵循了管理公开和公众参与的基本原则。根据《办法》规定：公园管理局应当面向社会公开选择特许经营项目的经营者，向社会公开拟实施特许的经营服务项目，就特许经营权出让方案向社会公开征求意见，向社会公开招标、投标和中标情况；特许经营者依法向社会公开编制的特许经营项目年度报告和下一年度实施计划；省人民政府国家公园主管部门应当将公众针对国家公园特许经营项目经营服务质量的投诉率以及社会公众意见应当纳为国家公园特许经营项目绩效评价重要指标并向社会公开绩效评价结果；公众有权对特许经营活动进行监督，向有关监管部门投诉，或者向公园管理局和特许经营者提出意见建议。这些关于公园管理局、特许经营者、省人民政府国家公园主管部门向社会公开信息和征求意见的职责（义务）和公众监督、投诉、建议权利的规定契合了国家公园共建共治的管理理念。
第四，强调社区共管，注重对国家公园所在地原住民权益的保护。国家公园的严格保护要求可能会影响或损害国家公园所在地原住民的相关权益，因而需要在制度设计上对原住民予以特殊关照和保护。《办法》规定了一系列有利于原住民的措施，包括：公园管理局对特许经营项目投标文件进行评审时考虑应投标文件中的特许经营项目实施方案对带动国家公园所在地原住居民社区发展的有利条件；国家公园所在地原住居民在同等条件下可依法优先取得拟实施销售生态产品或者提供自然观光导览、解说等不具有固定资产性质的特许经营服务项目经营权；特许经营者同等条件下应当优先雇用国家公园所在地原住居民投资、建设或者运营特许经营项目并确保居民与其他雇员同工同酬；从事国家公园户外导览、生态产品销售等微利特许经营项目的原住居民可以提请在特许经营协议中约定特许经营费用减免优惠；以及将特许经营费用于扶持国家公园内原住居民的发展项目的拨款补助或者贷款贴息。这些措施有助于化解国家公园保护和社区发展的冲突，促进国家公园生态保护与社区发展协调推进。
法规制度的生命力在于执行。云南省林业和草原局和云南省财政厅联合发布的《香格里拉普达措国家公园特许经营项目管理办法（试行）》标志着云南省国家公园体制建设探索工作又向前迈出了积极的一步，期待该办法的实施能够给我国国家公园立法积累更多可供参考的实践经验。
“健全国家公园保护制度”是党的十九届四中全会《决定》提出的重要要求，《办法》的出台无疑是落实这一目标的重要举措。其从始至终贯穿了国家公园保护优先的基本价值与理念：对实施特许经营项目的范围进行严格限制（第3、4、5条）、设定特许经营的期限（第6条）、对特许经营权出让方案的论证与审查（第10、11条）、对投标人的特定要求（第13、14条）、对特许经营的监督（第20、21、36-41条等）。这些制度安排意在确保国家公园的保护不会因社会力量的引入而遭到恣意侵蚀。
《办法》源于实践并高于实践，针对自然保护地特许经营实践领域存在的现实问题提出解决措施并完善制度。
《办法》是在经过大量的前期调查研究，认真总结普达措国家公园开展特许经营实践所积累的经验和存在的问题，深入分析众多省内外自然保护地经营管理案例，学习借鉴国外国家公园特许经营成功经验，以问题为导向，结合我国国情，着力强化《办法》的导向性、可行性，并与我国现行相关法律法规进行有效衔接基础上正式印发的。例如，针对部分自然保护地对公共资源进行整体转让、垄断经营等所产生的问题，以及在自然保护地内所开展的环境保护宣传、自然教育、科学普及等等各类公益活动商业化倾向明显的问题，《办法》明确了国家公园特许经营者必须通过公开招投标方式选择确定，国家公园门票和各类公益性项目不得列为特许经营事项。针对普达措国家公园特许经营项目期限过长的问题，《办法》根据特许经营项目特点、运营周期及合理投资收益，分类规定了特许经营项目的期限，特别规定，对于特许经营者投资、建设并且运营具有固定资产性质的经营服务设施的，特许经营期限最长不得超过10年，其他类型的特许经营项目最长不得超过5年。针对普达措国家公园个别特许经营项目被二次转包、扩大经营范围等问题，《办法》规定，对于“擅自转让、出租特许经营权”“超越特许经营协议约定范围”等行为，特许经营者应承担相应的违约责任，对于拒不改正违约行为的，将由国家公园管理局解除协议、收回特许经营权。
为配合《办法》的贯彻落实，云南省林草局已同步组织编制了《香格里拉普达措国家公园特许经营协议格式条款样本》《香格里拉普达措国家公园特许经营实施方案》。
